Vincent Kompier
Alle gemeenten in Nederland maken een omgevingsvisie. Sommige gemeenten hebben er al een vastgesteld. Hoe gaan gemeenten om met de begrippen omgevingskwaliteit en participatie? Het resultaat: gemeenten worstelen met het begrip omgevingskwaliteit, en er is sprake van een parade aan participatievormen: ansichtkaarten, schetsboeken, enquêtes en tekenwedstrijden. Er spreken goede intenties uit de visies, maar de weg is nog lang.
De omgevingsvisie: nieuwe planvorm
Gemeenten en provincies zijn verplicht om een omgevingsvisie op te stellen. Dat staat in de Omgevingswet, die in 2016 is vastgesteld en in 2022 in werking treedt. Een belangrijk onderdeel van deze wet is de omgevingsvisie. Dat is een nieuwe planvorm, waarvan de daadwerkelijke vorm niet wettelijk is vastgelegd. Een gemeente zou bij wijze van spreken kunnen volstaan met een video, in plaats van een dik papieren visiedocument. Architectuur Lokaal inventariseerde 30 vastgestelde gemeentelijke omgevingsvisies. Er zijn conclusies te trekken over de manier waarop in deze visies omgegaan wordt met de begrippen omgevingskwaliteit en participatie.
Worstelen met omgevingskwaliteit
‘Goede omgevingskwaliteit’ is een van de drie maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet. Maar wat is goede omgevingskwaliteit? En wie is er verantwoordelijk voor? Het begrip is fluïde. In de loop der tijd heeft het kwaliteitsbegrip in de ruimtelijke ordening telkens een andere invulling gehad. Er is een periode geweest dat de overheid in haar beleid het voortouw nam als het om het bepalen van kwaliteit in de fysieke omgeving ging. Het begrip werd verruimd van de kwaliteit van bouwwerken naar die van stedenbouw, natuur en landschap en kreeg betrekking op cultureel erfgoed.
Nu vraagstukken van voedsel, milieu, energie en water actueel zijn, introduceert de Omgevingswet ‘omgevingskwaliteit’ waarbij ook ‘gezond en veilig’ een rol spelen. Er is geen in beton gegoten definitie van omgevingskwaliteit; er zijn meerdere mogelijkheden om het begrip invulling te geven en werkbaar te maken. Zo wordt omgevingskwaliteit soms als procesvraagstuk ingezet. Dan ligt de nadruk bij invulling van het begrip op de kwaliteit van het proces, niet per se op de kwaliteit van het gebouwde resultaat. Lees hier meer over de achtergrond van de ontwikkeling van het begrip omgevingskwaliteit: https://mijnomgevingsvisie.nl/omgevingskwaliteit
Zes van de 30 gemeenten hanteren het begrip ‘omgevingskwaliteit’ daadwerkelijk in hun visies: Alkmaar, Elburg, Hoeksche Waard, Nunspeet, Oirschot en Zwolle. Bij 25 visies wordt omgevingskwaliteit (ongeacht of de gemeente de term gebruikt) verbonden met thema’s en/of waarden die in de omgevingsvisie worden genoemd. In sommige visies wordt vermeld dat ‘ruimtelijke kwaliteit gewaarborgd dient te worden’. Een verwijzing vooruit naar hoe dat plaats moet vinden is bijvoorbeeld de omgevingstafel als werkmodel. Bij andere visies ontbreekt de verwijzing naar het hoe. Een verwijzing achteruit, naar welke waarden bepalend zijn voor ruimtelijke- of omgevingskwaliteit komt weinig voor. Daarmee lijkt het begrip hier en daar luchtig opgepakt te worden. Het is niet helemaal te achterhalen of de luchtigheid voortkomt uit het feit dat kwaliteit vanzelfsprekend is, of dat zorgen over de luchtigheid terecht zijn.
In sommige visies wordt het begrip ‘identiteit’ gehanteerd om het karakter van een gemeente te beschrijven. De identiteit is dan beperkt onderbouwd en wordt beschouwd als een vaststaand iets. Er is niet altijd onderzocht wat nu het lokale is, en wat hiervoor bepalend is. Dat is jammer, omdat gemeenten zich hierdoor daadwerkelijk van elkaar zouden kunnen onderscheiden. Ook kan de stem van de inwoners worden ingezet om de identiteit van een stad of dorp te bepalen. Hiermee worden twee vliegen in een klap geslagen: invulling van omgevingskwaliteit via identiteit, en participatie en betrokkenheid van inwoners. Uiteraard kan een extern ingehuurd bureau de identiteit van een gemeente onderzoeken en vaststellen, maar of daarmee deze identiteit ook onderdeel wordt van de dagelijkse werkomgeving is de vraag.
Participatie: een parade aan methodes
In een Omgevingsvisie dient omschreven te zijn hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn. Eerder onderzocht Architectuur Lokaal welke vormen van participatie bij het opstellen van omgevingsvisies worden ingezet.
De 30 visies tonen een scala aan vormen en manieren om betrokkenheid te organiseren. Gemeente Hollands Kroon gaat daarin het meest ver. Zij verantwoordt de participatie kwantitatief in uitgebreide Excel-sheets. Veel andere visies beschrijven vooral de aanpak. Daarbij wordt een reeks aan methoden toegepast: van het uitdelen van schetsboeken, het door burgers laten maken van ansichtkaarten, enquêtes op straat en op scholen en tekenwedstrijden om te toekomst van de gemeente weer te geven. Het is moeilijk om te bepalen of de fietsexcursie die in Ede is georganiseerd tot betere resultaten leidt dan het omgevingsvisie-festival dat Bergen (L) heeft gehouden.
In een enkele visie komt de representativiteit van de insprekers aan de orde. Met onorthodoxe participatiemethoden, zoals een speciale bijeenkomst over diversiteit, die bij totstandkoming van de visie van Nijmegen is georganiseerd, wordt ingespeeld op verbetering van de representativiteit.
Het onderwerp participatie wordt in de visies zeer serieus genomen. Daarentegen is vaak niet helder is welke ideeën uit de participatieprocessen nu wel, en welke niet zijn opgenomen in de visie. Dat vertroebelt de keuzes die zijn gemaakt; heldere onderbouwing ontbreekt. Vorm lijkt in deze visies boven inhoud te gaan. Er is een tweedeling te zien in de aanpak. Of er wordt een kleine groep betrokken, zoals de enquête in de gemeente Noordenveld (918 keer ingevuld) of de publieksbijeenkomsten in Wijk bij Duurstede, waar 100 mensen op afkwamen. Deze manier kan worden omschreven als het betrekken van een grote groep op een relatief oppervlakkige manier. De andere kant is bijvoorbeeld de gemeente Hoeksche Waard, die een kleine groep inwoners en betrokkenen een vrij grote rol heeft gegeven bij het opstellen van de omgevingsvisie. Intensiever, maar een kleiner deel van de gemeenschap die mee kan praten.
Ruimte voor initiatiefnemers
Hoe kan een gemeente initiatiefnemers met een idee op de juiste manier ruimte bieden? Hoe loods je hen door de ambtenarij en politieke besluitvorming? Het ruimte geven aan (particulier) initiatief uit de maatschappij is een belangrijk deel van de Omgevingswet. Dat wordt door gemeenten verschillend opgepakt.
Veel gemeenten hebben spelregels, richtlijnen of een stappenplan opgesteld om bij initiatieven vanuit de gemeenschap houvast te kunnen bieden. In de Omgevingsvisie landelijk gebied Brielle is bijvoorbeeld een vijfstappenplan opgenomen dat initiatiefnemers kunnen volgen. Deze gemeenten geven helder invulling aan de Memorie van Toelichting op de Omgevingswet, waarin expliciet staat dat juist in de beginfase van planontwikkeling belangrijk is om de inbreng van derden mee te nemen, omdat deze de kwaliteit van de besluitvorming en het draagvlak kan vergroten. In de Memorie staat dat “eventuele initiatieven vanuit de maatschappij met dezelfde zorg worden behandeld als overheidsinitiatieven”. Op deze momenten werkt een omgevingsvisie als een handig instrument voor de burgers van een gemeente.
Deze inventarisatie is voorzichtig hoopgevend. Het is te zien dat gemeenten serieus aan hun omgevingsvisie werken. Het is nieuw, het vereist een andere manier van werken, het is een worsteling – dat is letterlijk terug te lezen. Soms krijgt de lezer een uitgebreid kijkje in de keuken van de gemeentelijke organisatie. Wellicht vanuit de gedachte: als het daadwerkelijk op papier staat dat we anders gaan werken zal dit ooit werkelijkheid worden. Integraliteit lijkt in veel visies het toverwoord om opgaven van nu en de toekomst tegemoet te treden. De integraliteit op papier geldt niet altijd voor de visie zelf: hoofdstukken sluiten inhoudelijk niet altijd goed op elkaar aan. De wil is er en de weg ook, zij het niet altijd helder. De diversiteit in vormen, termen, invulling van begrippen en werkmethoden laat zien dat de lokale werkcultuur en identiteit een grote rol spelen in de uiteindelijke visie.
Deze analyse is uitgevoerd voor Architectuur Lokaal in het kader van Samen werken aan ontwerpkracht, Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp 2017-2020.
6 oktober 2020
