Hoe burgerparticipatie beter te organiseren

Interview met Michiel Stapper

Het was een opvallende Tweet van de Universiteit van Amsterdam in november 2020. De kop ‘Burgerparticipatie dient vooral ontwikkelaars en bevoorrechte burgers’ wekte bij de twittergemeenschap veel reacties op. Wat steekt hier achter? En hoe is deze constatering te bezien in relatie tot de Omgevingswet?

Het artikel besprak het promotieonderzoek Do contracts have politics? van promovendus Michiel Stapper. In het algemeen wordt burgerparticipatie georganiseerd om de invloed van buurtbewoners te vergroten. Maar gemeenten sluiten onderling niet-openbare contracten met ontwikkelaars om projecten te kunnen ontwikkelen. Daardoor sneeuwen belangen van burgers onder. Stapper onderzocht hoe de belangen van burgers in overleg met ontwikkelaars – en soms ook gemeenten – in bindende contracten vastgelegd kunnen worden. Hiertoe analyseerde hij gebiedsontwikkelingsprocessen in New York, Hamburg en Amsterdam, waarbij buurtbewoners een betekenisvolle rol speelden. Belangrijke conclusie van zijn promotieonderzoek is dat inspraakprocedures en participatieprocessen niet altijd in het voordeel van alle buurtbewoners werken. Dit ondermijnt democratische processen en werkt sociale ongelijkheid in de hand. Dat mag geen nieuws zijn, maar Stapper onderzocht ook hoe het wél goed kan gaan.

Community business agreements als model
‘In New York onderzocht ik zogeheten CBA’s. Dat zijn community benefit agreements, ofwel juridisch bindende overeenkomsten tussen private partijen als ontwikkelaars en bewonersgroepen. Welke potentie hebben dergelijke contracten? Kunnen zij participatie verbeteren door bewonersgroepen een sterkere positie te geven?’ Stapper noemt het principe van een CBA interessant ‘omdat het de mogelijkheid biedt, heel tastbare doelen en resultaten met elkaar af te spreken. Het maakt het mogelijk om het vrijblijvende van participatie af te halen en de uitkomsten van participatieprocessen daadwerkelijk positie in te laten nemen in de planontwikkeling. Het gaat louter over afspraken tussen twee private partijen.’ Hij ziet ook de beperkingen: ‘Het legt een grote druk op de buurtorganisaties, die daadwerkelijk moeten aantonen dat zij de hele buurt vertegenwoordigen.’
Een kwestie die tussen overheden en buurtorganisaties in Nederland vaak de toon bepaalt: wie vertegenwoordigt ‘de buurt’ eigenlijk? ‘Het vereist goede onderhandelingsvaardigheden van het buurtcomité of buurtactiegroep.’ Grote private organisaties en ontwikkelaars hebben specifieke onderhandelaars in dienst, dus moet je sterk in je schoenen staan als buurtgroep.
Stapper onderzocht ook cases in Hamburg en Amsterdam en kon daardoor drie verschillende manieren van aanpak met elkaar vergelijken. Wat is hem opgevallen? ‘De bevolking van Hamburg is activistischer dan die in Amsterdam. En zij is sterk betrokken bij grote gebiedsontwikkelingen. Als ik een driedeling zou maken, zou ik zeggen: in New York bepaalt de markt, in Amsterdam de overheid; Hamburg wordt meer beïnvloed door activistische burgers.’

David en Goliath
Wat betreft de toepassing van CBA’s in Nederland: die is er nog nauwelijks, behalve een aantal experimenten van het bureau Tertium. Stapper: ‘Er zijn meerdere redenen te noemen waarom CBA’s niet gemakkelijk zijn toe te passen. Het blijft David tegen Goliath: relatief niet-professionele buurtgroepen tegenover door de wol geverfde ontwikkelaars. Eigenlijk vraag je van bewoners om een halve professional te worden. Ook  merk in Nederland dat buurtbewoners de juridische verplichtingen vrezen. Ik denk wel dat het vastleggen van afspraken met buurtbewoners, in een andere vorm dan een CBA, veelbelovend is.’
De uitkomst van de onderhandelingen, die worden vastgelegd in CBA’s, is de basis voor verdere planvorming door de overheid middels een contract. Dat vereist een lange adem van partijen, willen zij de oplevering van een project mee willen maken; soms meer dan tien jaar.

Openheid en evaluatie
Stapper vindt dat er al veel gewonnen wordt als contracten tussen gemeente en ontwikkelaars publiek toegankelijk worden gemaakt. Dat gebeurt nu niet. Daarmee staan bewonersgroepen meteen met 1-0 achter. ‘Het schenden van privacy wordt in Nederland als reden genoemd door de overheid om dit niet te doen. Hamburg kiest wel voor openheid, dat moet in Nederland toch ook mogelijk zijn.’ Het valt Stapper op dat er weinig wordt teruggekeken en geëvalueerd. Gemeenten huren voor het participatieproject vaak externe – private – partijen in. ‘Als een gemeente niet tevreden is met de partij die participatie doet, wordt de opdracht  aan een andere partij gegund, zonder overdracht van de opgedane kennis.’ En als een participatietraject is mislukt, wordt amper gekeken naar de rol van een dergelijke partij. Evaluatie zou fouten in de toekomst kunnen voorkomen.

Actieve betrokkenheid van de buurt bij aanbestedingen
‘Waarom hebben buurtorganisaties geen stem bij het betrekken en selecteren van externe partijen die de participatie organiseren? Neem buurtbewoners mee bij de keuze voor de partij die participatie moet organiseren.’ Creatiever omgaan met het aanbestedingsreglement is een mogelijkheid die Stapper noemt om de participatie te verbeteren. ‘Zo is in New York in het aanbestedingsreglement een bepaling opgenomen om minderheden actief te betrekken.’ Politiek gezien wijst Stapper op de balans tussen algemeen versus buurtbelang. Raadsleden zouden wat hem betreft veel vaker participatieprocessen moeten bijwonen om daar inzicht in te krijgen en er beter gefundeerd over te kunnen oordelen.

Pennywise, pound foolish
De Omgevingswet maakt participeren tot speerpunt. Hoe kijkt Stapper naar de positionering van participatie in de wet? ‘Er is in de wet enige vaagheid, ook juridisch, in de formulering wat participatie vermag. De wet wordt verkocht als iets dat participatie makkelijker maakt, maar het wordt nergens afgedwongen. Daardoor biedt de wet tegelijk een kans. Participatie wordt geen afvinkding, maar dient per project, per gemeente ingevuld te worden. Gemeenten kunnen participatierichtlijnen opstellen en zo afdwingen dat participatie wordt georganiseerd alvorens er belangrijke besluiten worden genomen.’ Tenslotte wijst hij op de pennywise, pound foolish-val waar ontwikkelaars, die zelf de participatie op zich nemen, nog weleens in willen trappen. ‘De gedachte is dat participatie goed uitvoeren kostentechnisch interessant is, omdat het mogelijk bezwaarprocedures scheelt. Maar: goede participatie kost tijd. Dat wordt nog te weinig beseft.’

 

 

Michiel Stapper werkt als Assistant Professor, Tilburg Law School, Public Law & Governance aan de Tilburg University, waar hij de disciplines recht, public governance en sociologie probeert te verbinden. Hij richt zich op participatief bestuur en (privaat) recht en bereidt onderzoeksprojecten voor over de Omgevingswet en de Europese Green Deal.

In de aanloop naar de invoering van de Omgevingswet vroeg Architectuur Lokaal in de jaren 2013-2018 tal van betrokkenen naar hun opvattingen over omgevingsvisies, omgevingskwaliteit en participatie.