Leonie Janssen-Jansen
De regels in de gebiedsontwikkelingen liggen onder vuur. De ruimtelijke ordeningsregels worden als te star ervaren, en als ongeschikt voor ‘de nieuwe werkelijkheid’. Het geklaag over lange ambtelijke molens, stroperige regelgeving en onzinnige regels in relatie tot ‘vastgelopen’ gebiedsontwikkelingen overstemt al bijna het ‘crisis’-geklaag. Velen verlangen terug naar de ‘ruimtelijke ontwikkeling via Artikel 19 wro’, toen de plannen op papier als star te boek stonden, maar als het er op aankwam juist heel flexibel waren. Door de opeenvolging van de Wro, de Crisis- en Herstelwet, de Wabo en straks de Omgevingswet, in combinatie met allerlei voorwaarden en afspraken zoals opgenomen in gebiedsontwikkelingscontracten, ziet men door de bomen het bos niet meer. De expertise is gering en dit helpt de gebiedsontwikkeling niet. Maar het is nog maar de vraag of de regels, de crisis en/of het gebrek aan kennis over de regels de redenen zijn dat de gebiedsontwikkeling ‘vastzit’.
Uiteraard is kritisch kijken naar de bestaande regelverzameling, met het doel daar overbodige en soms zelf tegenstrijdige regels uit te halen, een goed iniatief om processen te verbeteren. Op lokaal niveau worden op sommige terreinen eisen aan gebiedsontwikkeling gesteld die zelfs strikter zijn dan nationale en/of Europese regelgeving. Tegelijkertijd waren er teveel en soms verkeerde plannen. Er is nu sprake van zogenaamde overprogrammering voor kantoren, bedrijventerreinen, winkels, dure woningen etc. De plannen en projecten daarvoor zijn veelal gebaseerd op veel te rooskleurige economische en demografische groeiaannames. Intussen is duidelijk dat dit bij diverse partijen, waaronder veel gemeenten, tot financiële problemen heeft geleid; juist door het gebrek aan regels.
In het debat over de toekomst van de gebiedsontwikkeling en ruimtelijke ordening wordt vooral teruggekeken. Iedereen is aan het overleven en gefocust op zijn eigen problemen op de korte termijn. Gezocht wordt naar nieuwe ‘verdienmodellen’ en slimmere regels om een project vlot te trekken in de ‘nieuwe realiteit’ met veel onzekerheden.
Omgaan met onzekerheden is echter nu net de essentie van het vak. De onzekerheden van het verleden zijn intussen bekend, die van de toekomst nog niet, maar dat maakt de onzekerheid niet minder. De context van gebiedsontwikkeling is veranderd, en er is zeker een ‘nieuwe werkelijkheid’, maar aangezien de werkelijkheid van dag tot dag verandert, is dat niet zo opzienbarend. Waarom heeft de vakwereld er dan toch nu zo’n moeite mee, en blijkt het leervermogen tot nu toe gering? Ondanks alle pogingen om projecten vlot te trekken en daarvoor oplossingsrichtingen te zoeken, is het systeem alleen maar verder vastgelopen.
Een belangrijke oorzaak hiervan is dat de vakwereld er nog niet in is geslaagd het probleem waarvoor een oplossing wordt gezocht helder en eenduidig te formuleren. Er wordt daardoor nogal eens langs elkaar gepraat, juist vanwege de vele uiteenlopende belangen. De inkadering van het probleem, geeft een bandbreedte voor oplossingsmogelijkheden. Maar wat als het gepercipieerde probleem niet gelijk is aan het onderliggende probleem? En dat door de introspectieve manier van naar het probleem kijken te veel ‘in the box’ wordt gedacht?
Het maakt voor het zoeken naar een oplossing nogal uit of gezocht wordt naar ‘nieuwe verdienmodellen voor gebiedsontwikkeling’ of dat gezocht wordt naar ‘nieuwe manieren om de kwaliteit van de leefomgeving in stand te houden – en bij voorkeur – te verbeteren in de komende decennia’. Afhankelijk van de probleemdefinitie zullen gevolgen van een mogelijke oplossingsrichting als positief dan wel negatief worden gezien. De gekozen inkadering bepaalt ook op welke schaal naar het ‘probleem en de oplossing’ wordt gekeken. Als het vlottrekken van een gebiedsontwikkelingsproject in de ene stad leidt tot een verslechtering van de kwaliteit in een andere stad, is dat dan een geslaagde oplossing? Immers dit soort instrumenten wordt niet in een vacuüm toegepast en door de systeemafhankelijkheden die er zijn kunnen ze onbedoelde en negatieve effecten hebben.
Afhankelijk van wat als probleem wordt gezien, zijn er een aantal beschikbare opties te bedenken; daarbinnen zijn praktische alternatieven te onderscheiden waar tussen een keuze gemaakt wordt. Dit is – zoals al aangeven – uiteindelijk aan de politiek. Hierbij is dan bijvoorbeeld ook de vraag of kortetermijnwinst ten koste van kwaliteit op lange termijn gewenst is, of juist andersom.
Een fundamenteel debat hierover ontbreekt. In plaats van daarover te discussiëren worden nu echter oplossingen bedacht die in de vakwereld in bekend staan als ‘oplossing zoekt probleem’. Het huidige initiatief van een wettelijk instrument voor stedelijke herverkaveling wordt wel als zo’n ‘oplossing zoekt probleem’-initiatief genoemd, omdat hierbij genegeerd wordt dat het gebrek aan marktvraag het probleem en niet de versnippering van grondeigendom. De reden waarom dit instrument in Duitsland wordt gebruikt is in Nederland ook niet aan de orde. Hiermee lijkt de ontwikkeling van dit instrument vooral aan de wens van het ministerie van IenM te voldoen om maar met een ‘nieuw instrument’ te komen en nationale daadkracht te laten zien. Maar of daarmee beleggers te verleiden zijn te investeren in steden als er nog steeds geen effectieve marktvraag is, valt te bezien.
Een debat is nodig om de onderliggende problemen bloot te leggen, en de verschillende percepties van en over ‘problemen’ in beeld te brengen. Een open blik is daarbij nodig, zonder te veel van algemeenheden uit te gaan. Bij krimp wordt bijvoorbeeld alleen aan bevolkingskrimp in absolute termen gedacht en de samenstelling van de bevolking genegeerd. Groeigemeenten, waar de bevolking groeit, maar de beroepsbevolking afneemt, kunnen echter wel last hebben van economische krimp. Een veel opener blik is nodig, met meer verbeelding.
Afgestapt moet ook worden van de korte-termijn focus die zo dominant was tijdens de liberalisering van de ruimtelijke ontwikkeling, waarbij vooral centraal stond: “wat kunnen we met z’n allen verdienen”? En alleen praten en klagen over de starre regels heeft ook niet zoveel zin, als niet naar de onderliggende conflicten wordt gekeken. Door vooral in te zetten op Raad-van-State-proof of Europa-proof-ontwikkelingen, wordt de slaagkans van het aantekenen van beroep wellicht minder, maar het beroep wordt nog wel ingediend, omdat het geschil eigenlijk om iets heel anders gaat. Meer ontwikkelen vanuit het doel, in plaats vanuit de regels, kan daarbij helpen. Maar dan moeten alle partijen het wel eens zijn over dat doel.
In dit debat zou verder centraal moeten staan hoe in een voortdurend veranderende context kwaliteiten gerealiseerd kunnen worden, ook – en misschien wel juist – met het oog op de lange termijn. Ontwerp en verbeelding moet daar een rol bij spelen, maar mooie plannen waar geen vraag naar is zijn er al genoeg.
17 november 2013
