Omgevingswet en ‘kwaliteit’: twee aspecten

11 november 2014 | column | Dirk Baalman

Het Genootschap waarvoor ik werk werd opgericht in 1925 met als doelstelling: de bevordering en instandhouding van het landelijk en stedelijk schoon. Nu zeggen we: zorgen dat er ruimtelijke kwaliteit wordt bereikt en, als dat gelukt is, zorgen voor behoud en ontwikkeling van ruimtelijk erfgoed.
Het kader voor die bevordering werd in 1962 in de wet geregeld door ‘welstandszorg’ op te nemen in de Woningwet. Het kader voor de instandhouding werd in 1961 geregeld met de eerste Monumentenwet. (Het kabinet De Quay 1959-1963 kan visie op kwaliteit van de ruimte niet worden ontzegd). Die beide wetten zijn enkele malen aangepast en, afhankelijk van je perspectief (bestuurlijk, juridisch of inhoudelijk), meer of minder aanmerkelijk gewijzigd. Daarbij is het beleid voor ‘welstand’ meestal verfijnd tot op wijk- of buurtniveau, is het voorspelbaar geworden door het politiek te sanctioneren en is de oordeelsvorming bij de toetsing van bouwplannen aan zulk beleid gebonden aan regels. De adviescommissie of stadsbouwmeester heeft een kader voor zijn oordeel, is benoemd door de gemeenteraad en aan zijn functioneren worden eisen gesteld. Voor ‘monumenten’ zijn die voorspelbaarheid van beleid en transparantie van beoordeling niet tot stand gekomen. Een (weliswaar) door de raad benoemde monumenten- of erfgoedcommissie heeft de vrije hand in de beoordeling van de vraag “of niet onnodig monumentale waarden verdwijnen”. Noch over die ‘waarden’, noch over dat ‘onnodig’ is ergens een richtlijn of beleidslijn vastgesteld, zodat de uitvoering van de Monumentenwet op dit punt in het land zowel bij gemeenten, bij provincies, maar ook bij rijksambtenaren sterk kan verschillen en in hoge mate door persoonlijke uitgangspunten wordt bepaald.

De nieuwe Omgevingswet en zijn mogelijkheden en beperkingen moeten tegen deze achtergrond worden bezien. Zeker met de voorgenomen digitalisering van informatie, die parallel zou lopen aan de invoering van de wet, wordt straks op perceelsniveau zichtbaar welke regels hier gelden en welke ruimte er is. Dat gaat betekenen dat ‘welstandsbeleid’, dat nu meestal per gebied is gedefinieerd, met kwaliteitsregels zal neerslaan in ‘locatie-ontwikkelingsregels’. De burger kan dankzij die digitale informatie op de hoogte raken van alle regels en bepalingen die op zijn perceel rusten en hij heeft geen ontsnapping meer met een ‘ik wist dat niet’-excuus.
De Omgevingswet maakt straks nog steeds, en globaal op identieke wijze als nu, beleid mogelijk voor beeldkwaliteit, en de intentie om dat naar het perceels¬niveau te vertalen kan alleen maar aan succes van dat beleid bijdragen. Natuurlijk kan over de toetsing aan dat beleid van alles worden gezegd: de onafhankelijke commissie kan sneuvelen, de ambtenaren kunnen de toetsing overnemen met alle risico’s van een uitverkoop van kwaliteit aan andere belangen van dien, etc. Er zijn beslist aandachtspunten.

Zorgwekkender daarentegen is de toekomst van de erfgoedtoets. De Erfgoedwet (2015?), die de plaats van een deel van de Monumentenwet 1988 inneemt, regelt straks vooral de aanwijzing van monumenten (een kleinigheid, nu de minister niet ophoudt met het ophouden van nieuwe aanwijzingsprogramma’s). De bescherming van monumenten echter wordt geregeld in de Omgevingswet. In het Omgevingsplan zullen, per perceel (of meer generiek voor ‘de monumenten’), bepalingen worden opgenomen die niet veel zullen afwijken van de oude formulering over ‘waarden’ en ‘onnodig’. So far, so good. Maar de rugdekking van de Monumentenwet zal ontbreken: in plaats van een prohibitief ‘vinkje’ op de afvinklijst voor de bouwvergunning, zoals die nu bestaat, zal de afweging over het verlies van monumentale waarden deel uitmaken van een integrale afweging door de vergunningverlener. In het huidige systeem is een negatief monumentenadvies een veto voor het verlenen van de bouwvergunning. Maar straks weegt de wethouder het belang van cultuurhistorische waarden af tegen dat van economie, milieu, natuur, enz. En, in tegenstelling tot de criteria voor ruimtelijk kwaliteitsbeleid, zullen criteria voor erfgoedbeleid dan ontbreken. Dan zullen de motiveringen voor het al dan niet behouden van erfgoedwaarden goed beargumenteerd moeten worden ingebracht, willen ze het niet afleggen tegen belangen waarvan het soortelijk gewicht al heel lang veel groter is. Dan is er geen ruimte meer voor de niet voorspelbare en niet-transparante beoordelingspraktijk die de monumentenwereld nu zo kenmerkt.

Beleid voor de bevordering van ruimtelijke kwaliteit kan na introductie van de Omgevingswet dus eigenlijk wel een goede toekomst tegemoet zien, dankzij de oefening die hier is gedaan in codificatie, transparantie en voorspelbaarheid. Tien jaar werken met ‘welstandsnota’s’ heeft de weerbaarheid in dit domein vergroot. Maar een onbeheersbaar risico zit er met de introductie van die wet bij de ‘instandhouding‘, wanneer de mensen die voor ‘behoud en ontwikkeling’ van erfgoedwaarden verantwoording dragen, zich niet snel aanpassen aan de nieuwe mores die horen bij de ‘integrale afweging’.

Dirk Baalman is lid van het Begeleidingsteam van Atelier ZZ