Afwijken van de omgevingsvisie

4 oktober 2016 | column | Jelger Moraal

In de Omgevingswet is de structuurvisie omgetoverd naar de ‘omgevingsvisie’. Opmerkelijk daarbij is dat in eerste instantie, bij de totstandkoming van de Omgevingswet, de omgevingsvisie slechts verplicht was gesteld op Rijks- en provinciaal niveau. Dat de gemeente hier nu wel toe verplicht is gesteld komt door een amendement. De gemeente heeft dus de plicht om een omgevingsvisie op te stellen in de Omgevingswet die enkel geldt voor de gemeente zelf (horizontale werking). De gemeenteraad volgt daartoe de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht. Maar tegen het vaststellen van de omgevingsvisie staat echter geen bezwaar of beroep open. Indirect is het wel mogelijk om bezwaar kenbaar te maken tegen de omgevingsvisie. Dit kan bijvoorbeeld bij het uitwerken van de omgevingsvisie in een omgevingsplan (exceptieve toetsing). Het omgevingsplan is hierbij het juridisch bindende, normatieve instrument van de Omgevingswet.

Ik ben als jurist geïnteresseerd of kan worden afgeweken van een gemeentelijke omgevingsvisie door een gemeentelijk omgevingsplan en wat hier de gevolgen van zouden kunnen zijn.

Omgevingsplan in strijd met de omgevingsvisie
Stel dat de gemeente een bepaald gebied in de omgevingsvisie heeft aangewezen voor woningbouw. Een paar jaar later wil de nieuwe gemeenteraad, in afwijking van de omgevingsvisie, het gebied bestemmen als zijnde een ‘Bedrijventerrein’. Deze wijziging heeft een grote impact op de fysieke leefomgeving.  Burgers, ondernemers, de politiek etc. hadden zich bij het vaststellen van de omgevingsvisie een ander beeld voor ogen dan de nieuwe gemeenteraad in het omgevingsplan wil laten vastleggen. Verwachtingen zijn gewekt. Mag dit wel? Zo ja, kan hier dan nog iets tegen worden gedaan?
Uit de Omgevingswet en de toelichting daarop volgt dat de omgevingsvisie sturend moet zijn voor het opstellen van een omgevingsplan. In bovengenoemd voorbeeld wordt daarvan afgeweken. Dat dit gebeurt kwam echter ook voor onder de Wet Ruimtelijke ordening (Wro) en dat zal ook in het kader van de Omgevingswet plaats gaan vinden. De gemeenteraad kan natuurlijk zijn visie op het gebied hebben gewijzigd en de wens hebben dit vast te leggen in het omgevingsplan.

Wat te doen?
Bij omwonenden en ondernemers kan hiertegen bezwaar bestaan aangezien zij de verwachting hadden een (rustige) woonwijk te krijgen maar in plaats daarvan komt er een bedrijventerrein, met alle gevolgen van dien. Een belanghebbende kan zijn zienswijze hierover naar voren brengen gedurende de procedure tot het vaststellen van het omgevingsplan. De gemeenteraad kan echter desondanks besluiten om het omgevingsplan vast te stellen. Nu resteert voor de belanghebbende enkel nog de stap naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
De Afdeling kan dan overwegen dat het plan moet worden vernietigd omdat het in strijd is met de omgevingsvisie. Of er kan worden overwogen dat de gemeenteraad zijn visie (gemotiveerd) heeft gewijzigd en dat de raad bevoegd was om het omgevingsplan, in strijd met de omgevingsvisie, vast te stellen. Gezien de jurisprudentie die onder de Wro is ontstaan zal de Afdeling, mits de afwijking goed gemotiveerd is, het beroep tegen het omgevingsplan ongegrond verklaren. Hoe gedetailleerder de omgevingsvisie is, hoe zwaarder de motivering van de gemeenteraad moet zijn om hiervan af te wijken. De juridische status van de omgevingsvisie verschilt wat dat betreft niet met de structuurvisie uit de Wro.

Delegatie college
Afwijken van de structuurvisie door de gemeenteraad is mogelijk, mits goed gemotiveerd. Onder de Omgevingswet is er echter een nieuwe situatie aanwezig waarbij het vaststellen van een Omgevingsplan kan worden gedelegeerd aan het college. Wat nu als het college, in strijd met de omgevingsvisie van de gemeenteraad, een omgevingsplan wil vaststellen? Dit levert ongetwijfeld leuke commissie- en raadsvergaderingen op alsmede een lastige kwestie bij de Afdeling.

Jelger Moraal
is jurist en eigenaar van Moraal Juridisch advies